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2014-08-13 來源 :公益時報??作者 : 王會賢
編者按
8月3日的云南魯?shù)榈卣鹨堰^去一周有余，參與緊急救援的隊伍開始陸續(xù)撤離，救災即將進入過渡安置階段。
據(jù)云南昭通魯?shù)?.5級地震抗震救災指揮部消息，截至8日15時，地震造成昭通市魯?shù)榭h、巧家縣、昭陽區(qū)、永善縣和曲靖市會澤縣108.84萬人受災，617人死亡，112人失蹤 ，3143人受傷，22.97萬人緊急轉(zhuǎn)移安置，2.58萬戶8.09萬間房屋倒塌。截至8日14時，全國共有大額捐贈266筆，合計款物約7.58億元，參與一線救援的社會組織近50家。
災害頻發(fā)，促使民間救援力量迅速成長，經(jīng)過汶川、玉樹、蘆山屢次救災的鍛煉，民間救援隊伍的數(shù)量和質(zhì)量都有所提高，同時也存在專業(yè)性、協(xié)作性等差距。此前的4·20蘆山地震后，為了更有效地救災、協(xié)同合作，社會組織之間就形成了大大小小的聯(lián)合體或救災平臺，并有意識形成統(tǒng)一對上的需求，擰成合力與政府溝通、尋求更好的合作。同時，蘆山地震后四川政府專門成立社會組織服務中心，為參與救援的社會組織提供辦公場地、信息集納等后方支援，雙方初探合作互動模式。
魯?shù)榈卣鸷?，已成立的各個救災聯(lián)合體、網(wǎng)絡在魯?shù)榈卣鹁仍行袆痈涌焖儆行?，新的?lián)合體也在形成。怎樣更有效地聯(lián)手協(xié)作，實現(xiàn)有序救災，而非資源重復，成為民間組織和政府共同面臨的問題。
公益時報記者 王會賢
政府：成立社會組織救援服務平臺
8月7日，地震后的第五天，云南省民政廳成立“云南社會組織救援服務平臺”，在各民間救援隊伍看來，可能稍微有那么點晚，但還算及時。
平臺成立之前，組織者還邀請了社會組織代表聽取意見，為了更能發(fā)揮實質(zhì)性作用，還派遣工作人員前往一線與救援組織進行溝通。
平臺成立后，民政廳民間組織管理三處處長姜莉，與各救援聯(lián)合體早前兩天組成的“民間組織魯?shù)榭拐鹁葹膮f(xié)作平臺”的首位輪值主席邢陌(云南協(xié)力公益支持中心執(zhí)行主任)進行了溝通，對于民間平臺和政府平臺的合作關(guān)系，提出了“信息共享、資源共享”八字原則，在這個基礎(chǔ)上，民間組織救援力量進入災區(qū)如果遇到困難，不論是最實際的通行證，還是每天的信息共享，政府平臺可以提供協(xié)助。
“我覺得沒有問題。一開始，我們把政府平臺加入到我們的微信群，可以收集民間組織的信息。民政廳也很迅速，姜莉處長直接跟救災指揮部溝通，幫助解決了通行證的問題，陸續(xù)也有物資調(diào)撥過來。”邢陌告訴《公益時報》記者。
聯(lián)合體：魯?shù)榭拐鹁葹拿耖g協(xié)作大本營
地震后的第二天，魯?shù)榭拐鹁葹拿耖g協(xié)作大本營(以下簡稱“大本營”)成立，地點設在魯?shù)榭h特殊教育學校。
早在4·20蘆山地震救災的時候，已經(jīng)出現(xiàn)的民間聯(lián)合救災這次更進一步，有大概六七個聯(lián)合體或救災平臺網(wǎng)絡。比如壹基金的救援聯(lián)盟和聯(lián)合救災兩個網(wǎng)絡、扶貧基金會的人道主義救援網(wǎng)絡，還有中國社會福利基金會和友成基金會的救援網(wǎng)絡等，這種救災網(wǎng)絡的獨立性更強，工作模式已經(jīng)經(jīng)過了一段時間的磨合，很快就進入狀態(tài)。
邢陌介紹，其他的網(wǎng)絡是之前已經(jīng)成立，內(nèi)部相對熟悉，有運行經(jīng)驗。新成立的大本營，核心的幾個人，從汶川地震開始就有合作關(guān)系，也有很多其他網(wǎng)絡沒接收的組織加入，零零散散涵蓋了全國各地來魯?shù)榫葹摹]有自己的基地提供后勤保障的救援隊伍和志愿者組織。
“其中有彼此不認識的，甚至是在汶川或雅安救災中曾經(jīng)有過矛盾的組織，救援隊成員的個性又都很強，所以這個大本營可能是協(xié)調(diào)管理上最困難的。”邢陌說，“好在我們并不是管理他們，只是提供協(xié)調(diào)和服務。”
協(xié)作：“大、小山頭”的聯(lián)合
8月4日，卓明災害信息服務中心的負責人郝南和邢陌商量，覺得各個聯(lián)合體之間、與政府之間應該有對話和交流，這是實現(xiàn)有序救災的前提。
邢陌打了個很形象的比方，原來民間救災是小山頭林立，可能有上百個，互不買賬，這次只有六七個大山頭，基本把有經(jīng)驗的救援組織都囊括在內(nèi)了，小山頭還有，但不像以前那么零散。大山頭并不是不好的稱呼，它有它的好處，運作效率高。我們要為這些山頭搭建一個橋梁，讓大家有對話，因為目前大山頭之間的溝通還很少。更重要的是還要有跟政府的交流和對話，讓在地救援組織的信息和需求傳達到政府部門，這個之前也沒有。
在與共青團云南省委、云南青基會負責人商量之后，在團省委的支持下，8月5日，民間組織魯?shù)榭拐鹁葹膮f(xié)作平臺成立，這是一個虛擬網(wǎng)絡，相當于各救災聯(lián)合體的聯(lián)席會議。首次會議地點設在了大本營，邀請了包括壹基金救援聯(lián)盟、扶貧人道網(wǎng)絡、華夏救災基金等參加。由于沒有打印機，現(xiàn)場手寫了一份聯(lián)合倡議書，在這份倡議書的最后一條，明確“發(fā)起機構(gòu)承諾不以本平臺名義募集資源”。
為何要加上這一條?是吸取蘆山救災的經(jīng)驗教訓。邢陌解釋道：“這次來云南的救災機構(gòu)中，有2/3以上是參加過蘆山地震救援的，雅安救援中也成立了類似的平臺，這也是我們在學習的。但小伙伴們反映，雅安的平臺存在著壟斷資源的問題，資源被少數(shù)組織霸占，這也讓大家很警惕，生怕這次會出現(xiàn)類似的事情。所以這次加上了這一條，避免再出現(xiàn)矛盾。”
對話：政府與民間的溝通
協(xié)作平臺的第二次會議由共青團云南省委書記楊軍協(xié)調(diào)，魯?shù)榈卣鹣嚓P(guān)的各級政府官員也來參加。參會的民間救援代表很激動，提了不少意見，講在救災中遇到的困難，包括交通管制，前期救援人員進入震區(qū)，后期支援因為管制不能跟進。這些問題經(jīng)過反映后很快得到了解決。
第三次會議在9日召開，團省委領(lǐng)導和近四十家民間組織代表參加，經(jīng)過了上次的提意見、發(fā)牢騷，解決了初步溝通問題，這次會議重點完全集中在災民的需求上，并提到了能否組織災民進行生產(chǎn)自救，當?shù)卮笃幕ń妨忠呀?jīng)到了收獲季節(jié)，可以販賣換取資金，有的社工機構(gòu)已經(jīng)在計劃建立社工服務站。
早在2011年10月，修訂的《國家自然災害救助應急預案》中就包含了組織指揮體系、應急準備、信息管理、預警響應、應急響應、災后救助與恢復重建等多項內(nèi)容?！额A案》將國家自然災害救助應急響應分為4個級別，并在不同級別下規(guī)定了各政府部門職責。
魯?shù)榈卣鸢l(fā)生最初，政府根據(jù)傷亡情況啟動三級應急響應。隨著地震災情的發(fā)展，按照國務院領(lǐng)導指示，國家減災委于4日將國家救災應急響應等級提升至Ⅰ級，進一步支持魯?shù)榈卣馂膮^(qū)做好救災工作。
“在國家應急預案中是將民間救援包含在內(nèi)的，但規(guī)則沒有很好地實施。”邢陌說，“這次救災的最初，政府和民間力量還是沒有結(jié)合在一起。”物質(zhì)救助上，民間救援組織所占的比例大概只能占百分之零點幾，不到百分之一。投入的救援人員數(shù)量政府肯定也是主導，民間救援一個聯(lián)盟最多也就幾百人而已。但我們同時要看到，參與救災的部隊大多沒有經(jīng)過專業(yè)救災訓練，年輕的戰(zhàn)士們是在用自己的生命來救援。民間救援隊雖然這兩年才發(fā)展起來，但在專業(yè)性上要好一點，是用技術(shù)拯救生命。
觀點
國際應急管理協(xié)會IAEM亞洲區(qū)總裁白煜隆
救災的金字塔民間基礎(chǔ)尚未形成
《公益時報》：相比之前的災害救援等，魯?shù)槊耖g救災有哪些進步?
白煜?。簝蓚€方面，一是數(shù)量上，這次看到有很多以前沒聽說過的隊伍前來救災;二是質(zhì)量上個別隊伍有進步。有一些從汶川地震就參與救援的組織，后來陸續(xù)參與了舟曲、蘆山的救援，相對有一些經(jīng)驗。這批為數(shù)不多的人馬，已經(jīng)有了共識，救災是要靠大腦，理性救災，而不只是一腔熱情，他們的行動顯得專業(yè)。比如，在出發(fā)的時候，救援設備和后續(xù)跟進、裝備更換等就已經(jīng)考慮在內(nèi)，但這樣的隊伍還非常少。大量的救援隊伍是沒有太多經(jīng)驗，他們有能力找贊助或者聯(lián)系車輛等，但這些并不是救災的關(guān)鍵因素，只是輔助作用。我們也看到有救援隊進去沒事做。
《公益時報》：諸多聯(lián)合體和網(wǎng)絡的出現(xiàn)對救災有哪些幫助?
白煜?。壕葹谋旧砭陀?ldquo;廣泛協(xié)調(diào)”的原則，它必然是跨資源協(xié)作、不同的功能體互相協(xié)調(diào)的，這些平臺的出現(xiàn)是好事。
民間組織從以前不知道，到現(xiàn)在少數(shù)組織了解了專業(yè)的救災概念。但他們絕大多數(shù)是一種自發(fā)的狀態(tài)，從過往的經(jīng)驗當中發(fā)掘了問題并嘗試自行解決，創(chuàng)造出了一些聯(lián)盟和平臺，這是正確的方向。在這個基礎(chǔ)上，如果能有專業(yè)的指導，幫助他們提高溝通、指揮的效率，這種民間自發(fā)的聯(lián)合體也會相當不錯。
現(xiàn)在有幾個相對成熟的體系，比如壹基金和中國扶貧基金會的體系，華夏也有，但相對還不太成熟。這樣一來，他們之間也需要平臺來聯(lián)合，這會促進他們走向成熟，這個過程中如果增加一些應急管理的基礎(chǔ)會更好。
政府方面來講，他們也看到了，民間的力量擺在那邊不可忽視。我們也寫了很多提案和建議跟政府講怎么去溝通。這次云南省民政廳專門成立的平臺，毫無疑問是有幫助的，最起碼從信息溝通上來講可以掌握民間力量有哪些投入，投入到了哪些方面，做了什么事情。但這方面目前還只是一個雛形，沒有真正有實效。
民政廳的平臺剛開始可能不太清楚成立的必要性，相對四川來說有些經(jīng)驗不足，細節(jié)方面差一點。信息采集初具規(guī)模，但還不夠，甚至不如一個民間組織的信息采集量。但成立之后的行動還是可以的，學得比較快，利用社會組織的優(yōu)勢，發(fā)揮他們的作用。在災后重建的過程中，工作量會更大，更能看出協(xié)調(diào)的能力。這個平臺后續(xù)的發(fā)展值得期待。
《公益時報》：怎樣看目前民間救援的位置?
白煜隆：民間救援不僅在中國，在世界各地都是非常重要的。發(fā)達國家的應急體系是整個社會動員抗災，這個體系當中，最至關(guān)重要的是一個金字塔模型，金字塔底部最穩(wěn)固的基礎(chǔ)就是民間力量。雖然國情可能不同，但從救災的角度來講，是相通的。在中國，目前還看不到這樣一個金字塔，因為我們的民間力量還是比較弱小的。盡管現(xiàn)在救援隊的數(shù)量上值得數(shù)一數(shù)了，但放在中國的十幾億人口中不值一提。民間還需要大力發(fā)展，這個過程中需要提供更好的扶持，做到不管怎樣的災難，民間都能有自我保護的能力，有行動力。
案例
卓明：為民間救援隊伍引路
平安星減防災教育中心主任劉寶宗（右二）為多個平臺提供減防災相關(guān)專業(yè)知識的培訓
9日，央視新聞頻道播出了民間組織救災情況，其中提到了益云災害地圖與卓明災害信息服務中心，給默默無聞的草根們提了一口氣。
在災難緊急救援中，卓明的作用相當于江湖上的“百曉生”。這次的地震，魯?shù)楹颓杉覂傻亟煌ǜ艚^，大部分力量投入到魯?shù)辇堫^山重災區(qū)。卓明在8月3日19時50分發(fā)布的災情簡報中做出救援難點預判：災區(qū)分布在兩個縣(魯?shù)椤⑶杉?，兩縣交通互相隔絕，救援時可能需要分區(qū)域進行。很多救援隊了解情況后，直接去了巧家，節(jié)省了大量寶貴時間。
魯?shù)榈卣鸢l(fā)生以來，各網(wǎng)絡平臺都能看到卓明發(fā)布的最新災情簡報。地震剛剛發(fā)生，卓明即在專門的網(wǎng)絡，收集和發(fā)布災情信息、建議。卓明工作人員薛飛告訴《公益時報》記者，現(xiàn)在災區(qū)的通訊恢復速度越來越快，給災民在網(wǎng)上發(fā)布求助信息提供了便利。各個公開平臺發(fā)布的信息都可以找到，以微博為例，我們會根據(jù)自己搜集到的村組名稱、地震嚴重程度等，搜索、篩選信息，關(guān)注實時發(fā)布的消息，通過公開的聯(lián)系方式聯(lián)系當?shù)貫拿?，核實災情，包括村子人?shù)、房屋倒塌情況、人員受傷情況、物資需求等，引導災民盡可能提供具體數(shù)字，而不是籠統(tǒng)的信息。沒有聯(lián)系方式的就想方設法去聯(lián)系。災民提供的信息也不全是真實的，需要我們判斷，和救援隊現(xiàn)場的反饋。”
地震剛發(fā)生時，卓明根據(jù)災區(qū)地理情況、人員分布情況、受災程度，結(jié)合交通情況做出預判，指出潛在的盲點，為救援爭取時間。通過歷次救災，卓明與多家救援組織建立了聯(lián)系，成員越多，消息匯聚和傳遞就越及時有效，也為救災提供了更有效率的幫助。
“云南省救援平臺的建立，對信息的反饋幫助很大。之前我們的平臺，做的更多的是向一線傳遞信息，但救援隊在一線可能遇到種種困難或通訊不便，反饋不及時。”薛飛說，“民政部門與當?shù)卮褰M有更直接的聯(lián)系，可以更準確細致地核實、反饋信息。這樣的互補非常好。”
鏈接
災后平臺或聯(lián)合體的社會組織概況
●壹基金救災工作體系
共三個平臺，工作分為救災和平時，“救援聯(lián)盟”成立于汶川地震一周年，目前成員隊伍近300支，災時8小時內(nèi)救援隊抵達災區(qū)現(xiàn)場，搜救、轉(zhuǎn)移傷員、排查險情、發(fā)放物資;平時普及公眾安全和救生常識。“聯(lián)合救災”災時負責災后物資需求評估，救災物資接收整理、調(diào)配發(fā)放;平時在15個災害多發(fā)省區(qū)建立省級聯(lián)合救災網(wǎng)絡及備災倉庫，開展減災防災教育。“企業(yè)聯(lián)合救災”平臺災時利用企業(yè)的物流體系就近調(diào)運物資;平時提供備災物資倉儲。
●華夏救災基金
2014年1月，華夏公益應急服務中心與中華社會救助基金會共同發(fā)起華夏救災基金，旨在為各民間救災公益組織搭建全國性的救災協(xié)作平臺，有300余家民間救災公益組織和媒體成員。
●中國扶貧基金會人道救援網(wǎng)絡
人道救援網(wǎng)絡啟動于2014年4月7日，中國扶貧基金會與加多寶集團、英特爾公司聯(lián)合發(fā)起，國際美慈組織、藍天救援隊等國內(nèi)外29家公益組織共同組建。成立目的在于通過網(wǎng)絡及時應對災害，緊急響應、評估災情、找準人群、實施援助，救助處于生命邊緣的災區(qū)民眾，同時支持、促進民間組織災害救援能力的提升以及減防災工作。
●中國社會福利基金會
2013年10月，中國社會福利基金會成立直屬的藍豹救援隊，并在西安、南昌設立藍豹救援西北大隊、藍豹救援華東大隊，同時設立了以專業(yè)技術(shù)保障為主的無線電通信保障分隊和無人機搜救分隊。
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