■ 本報記者 馬興帆

    5月24日，北京市朝陽區(qū)自然之友環(huán)境研究所（以下簡稱“自然之友”）向南京市中級人民法院提起一起生態(tài)破壞環(huán)境民事公益訴訟，并在提交訴訟材料的當日獲得立案。涉訴項目是“連云港市連云新城藍色海灣基礎工程”“連云港市藍色海灣整治行動項目——連云新城岸線修復工程”“連云港市藍色海灣整治行動項目——連云新城濱海濕地修復項目”（以下統(tǒng)稱為“藍色海灣”項目）。

    起訴書顯示，“藍色海灣”項目由連云港金海岸開發(fā)建設有限公司負責開發(fā)建設，名為“海岸帶生態(tài)保護和修復工程”，實是以犧牲自然岸線和濱海濕地為代價的開發(fā)建設。工程建設正在破壞多種國家重點保護野生鳥類的重要棲息地，并導致“藍色碳匯”生態(tài)功能的永久性喪失。由南京師大環(huán)境科技研究院有限公司編制的環(huán)境影響評價報告則存在“關鍵內(nèi)容遺漏”“數(shù)據(jù)結(jié)論錯誤”等“弄虛作假”情形。

    自然之友將上述兩家公司訴至法院，要求相關項目立即停工，由連云港金海岸開發(fā)建設有限公司消除生態(tài)破壞影響，并對已破壞區(qū)域進行生態(tài)恢復。

    自然之友是如何參與進這起案件的？為何最終會選擇公益訴訟途徑？社會組織能以什么方式參與監(jiān)督建設項目的環(huán)境影響？基于此，《公益時報》記者聯(lián)系到自然之友法律與政策倡導團隊，一名何姓本案代理人（以下簡稱為“自然之友代理人”）接受了采訪。

    自然之友：停止破壞濱海濕地的建設行為

    “基礎工程有個很大的問題，是環(huán)抱堤，目前將修建完成。岸線修復工程則涉及將灘涂填埋后鋪設人工沙灘，也已經(jīng)開工。這些建設行為會影響濱海濕地的自然生態(tài)功能。”自然之友代理人介紹道。

    據(jù)了解，沿海灘涂是近海水生動物和水鳥的重要覓食地。高潮漫灘時，小魚游上灘面食餌，低潮時水鳥降落覓食。而“藍色海灣”項目計劃建設兩道超過4公里的環(huán)抱式潛堤，設置橡膠壩，堤壩頂高程為5.0m（低于平均大潮高潮位約30cm），并通過清淤、補沙方法將長約4.8km的現(xiàn)狀硬質(zhì)駁岸改造為沙質(zhì)海灘。

    自然之友起訴材料認為，正在建設的人工魚礁、環(huán)抱式潛堤，以及灘涂濕地填埋、內(nèi)湖修建、林木種植、生態(tài)廊道修建等，將導致水鳥的覓食地和高潮停歇地大面積喪失。

    記者注意到，《連云港市連云新城藍色海灣基礎工程海洋環(huán)境影響補充報告》沒有對鳥類進行環(huán)境影響評價，并表示淤泥質(zhì)海岸“大面積出露，難以形成碧海藍天、綠水白沙的濱海景觀，影響了連云新城的濱海城市品質(zhì)”。

    《連云港市藍色海灣整治行動項目連云新城岸線修復工程海洋環(huán)境影響報告書》具有涉及鳥類環(huán)境影響評價內(nèi)容，表示“收集了2016年至2018年調(diào)查數(shù)據(jù)，并于2020年1月份在連云新城附近海域進行了實地調(diào)查”，記錄到國家Ⅰ級重點保護鳥類1種，國家Ⅱ級重點保護鳥類1種，近危（NT）物種2種。

    但自然之友對這些數(shù)據(jù)存疑。起訴書顯示，這里是東亞-澳大利西亞遷飛區(qū)遷徙水鳥的重要覓食地和高潮停歇地，至少有5種國家一級保護野生動物、7種國家二級保護野生動物和15種全球受脅或“近?！蔽锓N。關于報告結(jié)論——“導致鳥類覓食地有所減少（減少面積151.7356公頃），但通過西側(cè)生態(tài)濕地區(qū)建設、臨洪河口濱海濕地修復等方式來重新打造鳥類高潮棲息地和覓食地（修復面積289.1117公頃）”，起訴書同樣作出反駁：“生態(tài)綠廊、生態(tài)植草溝所在的區(qū)域原本就是水鳥的棲息地，不但沒有補償喪失的自然棲息地，而且生態(tài)綠廊、生態(tài)植草溝的建設反而對鸻鷸類水鳥的自然棲息地造成嚴重破壞?！?/p>

    據(jù)介紹，自然之友跟進此案已久，多次通過信息公開等方式向政府部門申請獲取項目材料，并同步開展實地調(diào)查、征詢專家意見等工作，隨后依法向多個政府部門遞交建議函。自然之友指出，項目建設可能造成嚴重的生態(tài)影響，應當重新評估項目建設對于高度依賴案涉濱海濕地鳥類的生態(tài)影響。連云港市自然資源和規(guī)劃局和連云港市生態(tài)環(huán)境局先后對建議函反饋處理意見，表示將對“藍色海灣”項目進行部分調(diào)整，調(diào)整內(nèi)容包括將原計劃修建的橡膠壩改為水閘，保留生態(tài)棧道和兩側(cè)的生態(tài)綠地建設等。但自然之友認為，調(diào)整后的方案依然不足以消除項目建設對破壞候鳥棲息地的重大風險。

    “更重要的是，項目一直沒有停工，繼續(xù)建設可能造成重大、不可逆的生態(tài)影響。最終，自然之友選擇向法院提起公益訴訟?！弊匀恢汛砣苏f道。

    項目總投資超18億 獲中央財政3億支持

    《公益時報》記者注意到，2020年11月，有媒體刊發(fā)的一篇文章《江蘇連云港：實施“藍色海灣”整治》顯示，江蘇連云港市城建控股集團在建連云港“藍色海灣”整治項目將于2022年6月完工，同時城建控股集團的金海岸公司總工辦主任劉艷雙提到：“在完成岸線修復和地形再造之余，將不斷完善項目技術方案，持續(xù)進行濱海濕地維護與管理養(yǎng)護，確保灣內(nèi)潮間帶能夠隨著潮汐露出海面，為海量遷徙候鳥營造廣闊的覓食空間?！?/p>

    這是否意味著，連云港金海岸開發(fā)建設有限公司知悉工程對灘涂和鳥類覓食造成的影響，并計劃后續(xù)新增施工方案以進行修復？為了解更多情況，記者撥打了連云港金海岸開發(fā)建設有限公司的總機電話，工作人員表示“領導出差了”，將轉(zhuǎn)達情況后反饋。但截至發(fā)稿日，記者未從連云港金海岸開發(fā)建設有限公司收到回復。

    隨后，記者聯(lián)系了本案被告，即負責編制“藍色海灣”項目環(huán)評報告的南京師大環(huán)境科技研究院有限公司，但其在公示信息里提供的固定電話顯示為空號。經(jīng)輾轉(zhuǎn)，記者聯(lián)系上其中一份報告——《連云港市連云新城藍色海灣基礎工程海洋環(huán)境影響報告書》的編制負責人張益民，但對方表示“暫時不方便透露”。

    公開信息顯示，連云區(qū)2017年上報并獲批的《連云港連云新城藍色海灣保護與利用規(guī)劃》提到，藍色海灣規(guī)劃總范圍的面積達14.18公里；“藍色海灣”項目的基礎工程、岸線修復工程、濱海濕地修復工程均已開工建設。其中，海洋環(huán)境影響評價報批稿分別顯示，基礎工程和岸線修復工程的計劃投資為85562萬元、84853萬元；連云港市發(fā)展和改革委員會的批復顯示，濱海濕地修復工程的計劃投資為13470萬元。綜上，三個工程的計劃總投資超過18億元。

    2017年10月、11月，基礎工程依次完成第一次、第二次海洋環(huán)境影響評價公示；2019年8月，岸線修復工程也完成第一次、第二次公示。值得注意的是，在岸線修復工程進行環(huán)評公示前，連云港市剛剛申報“連云新城藍色海灣整治行動項目”的實施方案以參與全國評審，并獲得來自中央財政、總額達3億元的資金（分期發(fā)放），其中岸線修復工程正是方案的一部分。在第二次公示結(jié)束后，也就是9月，岸線修復工程發(fā)布了施工招標公告，注明“資金已落實”，工程預計總價82800萬元。

    為獲取更多關于連云港濕地的信息，記者與環(huán)保人士取得聯(lián)系。中國野生動物保護協(xié)會、“讓候鳥飛”志愿者范博多年從事生態(tài)環(huán)保工作，每年都去連云港濱海濕地考察。他告訴記者，連云港的灘涂質(zhì)量在全國相對優(yōu)質(zhì)，是多種水鳥遷徙至澳大利亞途中的重要覓食地。它也是當?shù)刂挠^鳥點，每年有大量組織和個人在這里開展工作。2017年，連云港濕地還成功入選世界遺產(chǎn)地預備清單，但后來被除名。

    范博表示，自己很反對在此開發(fā)建設，去年在環(huán)保圈也聽到許多反對聲?！八鼤p少潮汐，還將大片好好的灘涂變成沙灘，直接將生態(tài)環(huán)境給破壞了，影響鳥類生存。鳥類是有感知的，一旦發(fā)現(xiàn)環(huán)境變了，它們可能再也不來了。而如果沒有在這里停留，補充夠能量，它們還可能在遷徙途中死去?！?/p>

    連云港開展大型建設項目，在環(huán)境影響評價方面是否足夠科學、合理？記者注意到，早在2019年6月，江蘇省組織召開了《連云港市藍色海灣整治行動項目實施方案》審查會，邀請有關專家對實施方案進行了審查論證。對此，在環(huán)境影響評價報告同樣也有提及：“會議認為，實施方案已按照自然資源部和財政部的評審建議進行了修改完善，內(nèi)容全面。實施方案和2019年度績效目標申報表經(jīng)江蘇省自然資源廳和江蘇省財政廳審核通過，申請自然資源部和財政部予以備案?！?/p>

    但一名不愿透露姓名的海洋科學工作者向記者表示，從科學評估的角度而言，“藍色海灣”項目的規(guī)劃至少應涉及對泥沙淤積量的評價，并針對特殊淤積環(huán)境，設計對應施工模型，以打造科學的、生態(tài)的優(yōu)良環(huán)境。但這些均未在報告里體現(xiàn)。

    “目前已經(jīng)開工。施工應注意實時跟蹤周邊海洋環(huán)境相應數(shù)據(jù)，調(diào)整建設方案，以盡可能減少對環(huán)境的影響。但這點也沒有看到。”該名海洋科學工作者提到，“方案調(diào)整會涉及多方利益，我想他們不太可能調(diào)整。但如果不調(diào)整，對環(huán)境造成不可逆轉(zhuǎn)的影響，將來建設方的美好設想也是實現(xiàn)不了的?！?/p>

    為了解連云港當?shù)卣块T對建設項目的意見，記者多次撥打江蘇省林業(yè)局、連云港市林業(yè)技術指導站在官網(wǎng)注明的電話，但始終無人接聽。

    個人或社會組織 如何發(fā)揮監(jiān)督職能？

    通過自然之友，記者了解到多種監(jiān)督建設項目的常用方式。

    一是由社會組織提起公益訴訟。根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十八條規(guī)定，對污染環(huán)境、破壞生態(tài)，損害社會公共利益的行為，社會組織可以向人民法院提起訴訟。但真正實施并不容易。

    按照規(guī)定，社會組織需要滿足兩個條件：依法在設區(qū)的市級以上人民政府民政部門登記；從事環(huán)境保護公益活動連續(xù)五年以上且無違法記錄。這已經(jīng)使許多社會組織望而卻步。再加上立案難、取證困難、人力物力財力有限等限制，社會組織發(fā)起環(huán)境公益訴訟的數(shù)量一直較少。

    最高人民法院發(fā)布的《中國環(huán)境資源審判（2020）》顯示，去年由社會組織發(fā)起的環(huán)境民事公益訴訟數(shù)量僅有103件，在全部環(huán)境公益訴訟案件里占比僅有2.9%。正是因此，自然之友法律團隊一直將精力集中于提起典型案例，以其反映突出的環(huán)境問題和影響力為重點。

    “例如這起案件反映的問題——濕地生態(tài)修復過程里對濕地自然生態(tài)造成不利影響，在全國范圍內(nèi)普遍存在。我們希望相關行政機關、保護工作者和社會公眾等來共同關注，推動與濕地保護和修復相關的法律制度、技術標準的制定或完善，避免再次發(fā)生類似情況，從源頭上保護好珍貴的濕地資源。”自然之友代理人介紹道，“公益訴訟需要社會組織能有足夠的資源去推動?！?/p>

    二是由社會組織和個人向有關部門舉報。根據(jù)《環(huán)境保護法》第五十七條，公民、法人和其他組織發(fā)現(xiàn)任何單位和個人有污染環(huán)境和破壞生態(tài)行為的，有權(quán)向環(huán)境保護主管部門或者其他負有環(huán)境保護監(jiān)督管理職責的部門舉報。一般情況下，這樣的方式對于監(jiān)督環(huán)境問題來說效率更高、成本也更低。自然之友在發(fā)起訴訟前，向政府部門發(fā)送建議函，正是以該條法律為準。

    但范博認為，這個方法對位于外地的社會組織或個人還好，對當?shù)貏t不然。即使法律鼓勵公民參與監(jiān)督，但方式屬于舉報，大家會比較忌憚。2019年基礎工程已經(jīng)開工建設，“有一些人是反對建設的。但是，至今沒有聽說過連云港有個人或組織向有關部門提過意見。很多老師在這里開展研究活動，擔心被針對。這是一個問題?！?/p>

    記者了解到，對施工單位來說，在建工程項目一旦停工，腳手架、塔吊等機械設備可能進入長期閑置，預定的原材料、設備等也無法進場，可能需要退貨，造成預付款損失等情況。對當?shù)刂攸c項目尤其是大型投資項目而言，影響更大，很多人心存忌憚。

    如果在項目開工前，也就是在環(huán)境影響評價公示期間提建議呢？這也是第三種方式，依照《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》規(guī)定參與監(jiān)督。

    建設項目開工前，需要經(jīng)過制定區(qū)域規(guī)劃并公示、編制環(huán)評報告并公示，直至完成立項，隨后對具體項目，再編制環(huán)評報告進行公示。《環(huán)境影響評價公眾參與辦法》第五條要求，建設單位應當依法聽取環(huán)境影響評價范圍內(nèi)的公民、法人和其他組織的意見，鼓勵建設單位聽取環(huán)境影響評價范圍之外的公民、法人和其他組織的意見。同時，第八條要求，建設項目環(huán)境影響評價公眾參與相關信息應當依法公開。

    經(jīng)輾轉(zhuǎn)，記者聯(lián)系到某名對該領域熟悉的環(huán)保行業(yè)人士。

    “（公示）這個窗口期是參與的最佳時機，有關單位及部門需要受理相關意見。其實，公眾提起意見對多方來說是共贏。公民依法參與環(huán)境利益相關的決策活動和環(huán)境管理，是在協(xié)助行政機關進行監(jiān)督。建設項目的流程得到進一步補充、完善，行政部門在審核項目時也會更嚴謹，決策更為科學。”

    她建議，先搜集到客觀、真實的信息，準確指出問題、佐證觀點，然后盡量采用書面形式，以更好地呈現(xiàn)訴求。并且，由于多個政府部門只收EMS信件，建議通過EMS呈遞，并在送達后致電交流。必要時，還可以向當局索要書面回復函。

    值得注意的是，能依法提交建議的主體包括公民、法人和其他組織。

    自然之友代理人對這種參與途徑表示支持：“如果缺乏被評價區(qū)域的生物多樣性本底數(shù)據(jù)調(diào)查，環(huán)境影響評價很難做出客觀的生態(tài)影響評價結(jié)論，而失實的環(huán)評一旦被批復，建設項目開工建設就可能造成不可逆的生態(tài)破壞。因此，在行政機關對環(huán)評公開征集意見時，恰恰應該發(fā)揮公眾監(jiān)督的力量，在項目開工建設之前預防生態(tài)破壞的風險，避免給公共利益造成損害?！?/p>

    “自然之友一直希望能有更多專業(yè)力量參與進來，多方合作，一起更好地保護環(huán)境。也希望更多人來關注濕地議題，以減少類似問題的發(fā)生?！弊匀恢褌鞑ヘ撠熑俗詈笳f道。